国家农业综合开发田园综合体试点包括河北、山西、福建、山东、广西、海南、重庆、四川、云南、陕西10个省份。在建设方案中，各地区都体现了生产、生活、和生态同步发展，农村一、二、三产业整合的建设目标，由于资源禀赋和基础条件差异，各地区建设侧重点有所调整，建设内容依据功能性可以划分为农业生产、产业加工、文旅休闲、生活居住和综合服务五个部分。
01
田园综合体的国家政策阐述
2017年2月，田园综合体作为乡村新型产业发展的亮点措施被写进中央1号文件，支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和受益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体，通过农业综合开发、农村综合改革转移支付等渠道开展试点示范工作。财政部、国家农业综合开发办公室相继下发三个开展田园综合体试点工作的文件，指导全国开展田园综合体建设。
2017年5月，财政部下发《关于田园综合体建设试点工作的通知》，明确重点建设内容、立项条件及扶持政策，确定18个省份开展田园综合体建设试点，深入推进农业供给侧结构性改革，适应农村发展阶段性需要，遵循农村发展规律和市场经济规律，围绕农业增效、农民增收、农村增绿，支持有条件的乡村加强基础设施、产业支撑、公共服务、环境风貌建设，实现农村生产生活生态“三生同步”、一二三产业“三产融合”、农业文化旅游“三位一体”，积极探索推进农村经济社会全面发展的新模式、新业态、新路径。
1.农业生产区
田园综合体建设以保护耕地为前提，农业生产区是田园综合体的核心区域。农业生产区主要任务是保障基础农业、发展特色农业，同时兼具农业观光、特色农产品旅游多重功能，为综合体可持续发展和运行提供产业支撑和发展动力。由于地理位置、种植经验不同，各地区农业生产基础建设差异明显，如云南保山以粮食生产为主、特色农产品为辅，而海南海口由于地理位置离城市较近，主要生产蔬菜、水果。河北迁西是安梨、李子等水果主产区，福建武夷山气候条件及品牌宣传适宜生产茶叶。因此需根据区域特点，建设符合当地特色的农产品生产基地。主要资金来源为中央和地方财政资金及以部分社会资本。
2.产业加工区
以当地特色农产品商品化处理、加工、仓储、冷链物流为主，根据产业发展趋势和市场需求，促进农产品加工转化、增值增效。主要参与主体为农户、农民合作社及农业企业。产业加工区为游客和消费者提供了解当地特色农产品分拣、清洗、包装、加工全过程的平台，促进产品销售，是实现三产融合的关键功能区。产业加工区主要投资主体是金融和社会资本，财政资金在其中起鼓励引导投资的作用。
3.文旅休闲区
以当地地理特色、传统文明、农村田园生态风光为基础，开发特色主题观光区域，以田园风光和生态宜居为重点，满足城乡居民休闲观光、农事体验需求提供场所，是增强综合体吸引力重要途径。文旅休闲区的主要资金来源是社会资金，以及部分地区整合的财政资金。
4.生活居住区
生活居住区的建设是以当地建筑风格为基准，在农村原有居住区基础之上，开展村庄绿化、亮化、美化等建设。满足城乡居民各种生活及休闲需求，为当地农民、产业工人以及外来休闲旅游者提供生活便捷、景色优美的生活环境。主要投资主体是各地区美丽乡村、现代农庄等整合资金及部分社会资本。
5.综合服务区
保障田园综合体各功能区正常运行，为综合体可持续发展提供服务和支撑，包括服务农业生产领域的金融、技术、电商等，也包括服务居民生活领域的医疗、教育、商业、培训等内容。综合服务区的资金来源于地方整合资金及社会资本。
综合来看，农业生产和文旅休闲是各地区田园综合体建设的重点，而农产品加工、产业链条延深是田园综合体相对薄弱的环节，一些地区将农业生产和产业加工整合到一起，投入资金主要用于生产基地建设，但加工业发展正是田园综合体提高农业附加值、实现三产整合的主要途径。田园综合体在建设时应统筹安排建设资金，五大建设内容应协调发展，体现综合的概念，利用农业的多功能性，建设农业文化旅游“三位一体”的特色乡镇。
二、田园综合体融资模式
目前，农村的基础设施及产业化建设还没有形成固定投融资模式。现有投融资主体主要由中央、财政、地方、银行、外资、民资等组织构成。由于田园综合体各试点投资额差异很大，田园综合体的建设规模及融资模式不尽相同，依据投资金额，可以将综合体划分为大规模田园综合体、中等规模田园综合体和小规模田园综合体，对不同规模田园综合体资金统筹及融资模式分别进行探讨。
1.大规模田园综合体融资模式
投资额在20亿以上，以云南、陕西、四川为例，相对而言，大规模田园综合体融资渠道较多，已基本形成财政、银行信贷、经济组织、社会、私人等多元化融资模式。建立起一套相对完整的田园综合体融资机制。社会资金和金融资金占69%～93%，云南、陕西和四川财政资金占投资额的7%、21%和30%。融资模式主要有建立田园综合体试点建设专项资金、设立农业投资公司、利用产业发展基金、引入PPP融资模式等。
陕西铜川田园综合体项目区引入PPP融资模式，采用BOT+BOO的运作模式，由耀州区人民政府授权耀州区农业综合开发办公室作为本项目的实施机构，通过公开招标或竞争性磋商等程序，选择一家具有较强资金实力、园区管理经验社会资本共同合资组建项目公司(SPV)，通过银行贷款等方式进行融资。项目公司在取得政府许可批准的前提下，依运营权而享有的收益权向提供融资的合法债权人按程序依法提供质押担保，所融资金全部用于本项目投资、建设和运营。SPV公司主要建设美丽乡村配套设施建设项目和管理服务中心建设项目的融资，融资总额达4743.8万元。项目区设立农业投资公司，对涉农项目资金集中管理，以股利分红或利息收入，吸纳项目区内农业产业化龙头企业、农民专业合作社、农村集体经济组织等农业经营主体资金，实行统一投资、借贷。共吸纳农业专业合作社资金13269万元进行优特果品标准化种植区建设，农业企业184856万元进行农产品加工物流区、田园小镇示范区和文旅休闲板块建设。
四川都江堰田园综合体借助都江堰市政府成立“都江堰市猕猴桃产业发展基金”，将20000万元用于猕猴桃加工厂和冷库物流中心建设。同时采用PPP模式引入的投资企业投资31500万元建设水厂，利用都江堰市政府拟设立的田园综合体发展专项资金，采取直接补助、以奖代补、贷款贴息等多种方式支持产业化发展和农旅体验项目招商引资，共筹资金114683万元。
2.中等规模田园综合体融资模式
投资额在10～20亿之间，以广西、河北、海南、重庆为例。中等规模田园综合体社会资金占50%～80%之间，资金体量较大，除中央财政及地方配套资金外，主要资金来源是整合其它财政资金和社会资本。融资结合了PPP模式、众筹模式、股权融资模式等。
海南海口田园综合体项目社会资金筹措途径有包括由国企海口市菜篮子集团流动资金作为启动资金，并由其牵头，引入合作企业注资，融资额为9225万元，主要建设农业种植基地、共享农庄、农产品加工及配送中心、配套服务等项目。通过PPP模式融资52344万元用来建设农业种植基地、美丽乡村等项目。运用股权融资方式获得16150万元建设综合服务区，运用专项扶持资金+企业+合作社共筹模式获得资金3000万元建设共享农庄。
3.小规模田园综合体融资模式
投资额在10亿以下，以福建、山东、山西为例。小规模田园综合体投资规模总量相对较小，金融资本和社会资本引入量较小。相对其它田园综合体而言，山西田园综合体投资主体主要为政府财政资金，比例达71%，社会资本占29%。小规模田园综合体建设时应注意打破田园综合体融资模式存在的短板，充分利用多方融资渠道，共同打造田园综合体。
福建武夷山田园综合体建设鼓励武夷山市农商行等涉农金融机构加大金融支持田园综合体建设力度，引入亚洲开发银行、中国农业发展银行贷款5700万元用于建设文旅休闲体验项目。利用武夷山市企业投融资平台，对投资额大、收益期长、公益性强的综合体项目，采取PPP等形式与社会资本合作，参与项目规划建设、运作管理。在现代农业园区农产品加工园区企业资产抵押按揭贷成功经验的基础上，设立风险担保基金，对产权清晰的农业产业化和文创旅游项目，推行资产抵押按揭贷试点工作。同时建立财政专项资金，存放于武夷山农商银行、华兴小额贷款等银行，用于配套武夷山市田园综合体建设试点项目中返乡大学生、村级组织壮大、农民专业组织及新型农民组织增收、精准扶贫和外引人才方面。
综合来看，大规模的田园综合体投资金额十分巨大，主要建设地点是一些已经有很强经济基础及产业发展基础的地区，这些综合体建设中财政资金所占份额较小，社会资本和金融资本是建设田园综合体的主要力量。但是社会资本以盈利为目的，其主要投资区域是农业产业、文旅休闲产业和综合服务产业，容易对当地集体经济和农户的利益产生挤出效应，因此在在融资时应注意建立企业与当地农户的利益联结机制，防止当地集体资产被外来工商资本控制。由于很多地区融资能力有限，未来在建设田园综合体时，广西、河北、福建、山东等中等规模和小规模田园综合体是借鉴的重点。小规模田园综合体应注意发挥财政资金对金融资本及社会资本的引导作用，促进融资渠道、融资模式多元化发展。
不论哪种规模的田园综合体，建设时应注意项目政府投资与企业投资的比例，以农村基础设施建设经验来看，政府投资与企业投资比重在3∶7或4∶6的比例为佳，本地企业投资和外来投资企业投资比例也应以6∶4或7∶3的比例较为合理。政府投资比例以及本地企业投资比例过低可能导致田园综合体建设过于依赖工商资本或外来资本，当地集体组织及农民的利益受到压制，而政府投资比例高则表明当地企业、合作社等新型经营主体没有调动起来。
三、田园综合体项目介绍——七彩曹山田园综合体
2018年，七彩曹山田园综合体成功入选财政部在江苏省的唯一试点项目，被评为溧阳市2018年度重大贡献奖。目前，七彩曹山田园综合体项目正在如火如荼地进行当中，其将通过3年建设，打造田园综合体与乡村振兴示范区相结合的“园区合一”样板，基本实现农业强、农村美、农民富的目标。
七彩曹山田园综合体建设位于江苏溧阳市上兴镇曹山度假区南部，距离南京禄口机场、溧阳市区均仅35公里，距宁杭高速上兴道口和宁杭高铁瓦屋山站均在20分钟车程内，区位优势明显。项目区域规划面积8平方公里，约1.2万亩，区域内有13个自然村落，其中龙峰村为项目建设重点区域，规范项目内有3个龙头企业：紫竹林生态园、日日春农业园和白露山生态园。项目地块大部分位于瓦屋山曹山森林公园内，自然生态条件较好。区域内主要作物有蓝莓、杨梅、黑莓、白茶、苗木、草莓、大棚农业等，耕作面积达到3.7平方公里，合计5610亩。其中，蓝莓、杨梅、白茶、黑莓等特色经济作物的耕种面积达到1175亩，大棚葡萄、草莓等现代农业约240亩。
七彩曹山田园综合体项目总投资约7.8亿元，产业发展类投资占86%。财政连续3年每年补助3500万元，其中，中央财政2500万元、省财政1000万元。同时，为了确保财政资金的安全有效使用，委托溧阳苏南会计师事务所对2018-2020年3年的资金使用实行动态管理，加强项目实施和资金管理的跟踪问效和综合分析评价，建立激励约束机制。
为了使七彩曹山田园综合体成功打造江苏省“田园综合体样板”，溧阳市建立健全财政部门牵头负责、上兴镇政府、发改、住建等有关部门相互支持配合的工作机制，搭建田园综合体基础设施和产业政策平台，因地制宜选择田园综合体建设模式，建立运行顺畅的建设管理机制，为项目建设创造良好的发展环境。
02
田园综合体的用地政策及拿地途径
田园综合体作为休闲农业、乡村旅游的创新业态，是城乡一体化发展、农业综合开发、农村综合改革的一种新模式和新路径。田园综合体的综合开发与建设用地密不可分，也是很多建设者们的关注焦点，可以说，解决土地问题是建设田园综合体成功的关键。
（一）集体建设用地的有偿获得与合作开发
2017年一号文件指出——支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和受益,集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体,通过农业综合开发、农村综合改革转移支付等渠道开展试点示范。
1、通过村庄整治、宅基地整理建设用地→开发主体可认股、联营
2017年一号文件中提到，允许通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地采取入股、联营等方式,重点支持乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展。
根据发改综合〔2018〕1465号的规定，农村集体经济组织可以依法使用自有建设用地自办或以土地使用权入股、联营等方式与其他单位和个人共同参与乡村旅游基础设施建设。
2、通过年度新增建设用地指标→开发主体积极争取/获取新指标
中央一号文件专门强调提出，探索建立农业农村发展用地保障机制。优化城乡建设用地布局，合理安排农业农村各业用地。完善新增建设用地保障机制，将年度新增建设用地计划指标确定一定比例用于支持农村新产业新业态发展。
3、农村集体经营性建设用地入市→开发主体通过有偿获得集体建设用的使用权（15个改革试点）
农村集体经营性建设用地是指具有生产经营性质的农村建设用地，包括工矿仓储用地、商服用地、旅游用地等。2015年“三块地”进入试点阶段，提出在坚持农村集体经营性建设用地所有权不变的情况下，赋予其通过出让、租赁、入股等方式，使得使用权通过有偿方式实现转移的行为能力，从而与国有土地同等入市、同权同价。中华人民共和国境内外的公司、企业、其他组织和自然人，除法律、法规另有规定外，均可依照规定取得集体经营性建设用地使用权，进行开发、利用、经营（商品住宅以外）。
对于具备开发建设所需基础设施等基本条件的用地，可就地直接入市；对于零星、分散的集体经营性建设用地，可根据城镇建设用地与集体建设用地增减挂钩政策，先复垦后再异地调整入市。入市后的土地可以用作工矿仓储、商服、旅游等经营性用途。
4、农村集体土地建设用地——开发主体通过特定转让获得集体建设用地
《土地管理法》第六十三条规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。
说明符合特定条件（破产、兼并等情形）的集体建设用地使用权可以依法转移，也就是转让，就可以不办理征用手续而允许流动办理变更登记手续。
5、尝试未利用地——充分利用四荒地的建设条件申报建设用地
近几年一系列政策的支持，使得四荒地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）成为市场争取利用的对象。《关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》鼓励利用“四荒地”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）发展休闲农业。《关于支持旅游业发展用地政策的意见》支持使用未利用地、废弃地、边远海岛等土地建设旅游项目。
国家建设项目使用集体未利用地的，应当办理土地征收审批手续后依法供地；不需要办理农用地转用手续，不需要用地计划指标，不缴纳新增费和耕地开垦费。但需要向规划和土地管理（省主要负责）部门申请报批。
6、农用地转用→开发主体通过与集体兴办乡镇企业来获得建设用地指标
《土地管理法》第四十三条中明确规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地（包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地）；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。
7、产业用地指引——开发主体通过休闲功能开发获取部分建设用地
自然资源部2019年版《产业用地政策实施工作指引》明确了产业用地政策的适用情形和具体政策依据。根据国务院及相关部门政策规定，符合下列情形的产业用地，可以使用集体建设用地：
在充分保障农民宅基地用益物权下，探索农村集体经济组织以出租、入股、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，改造建设民宿民俗、创意办公、休闲农业、乡村旅游等农业农村体验活动场所、改造建设乡村旅游接待和活动场所。
土地利用总体规划确定的城镇规划区外的自驾车旅居车营地，其公共停车场、各功能区之间的连接道路、商业服务区、车辆设备维修及医疗服务保障区、废弃物收纳与处理区等功能区可与农村公益事业合并实施，依法使用集体建设用地。
（二）农用地的流转经营使用
1、结合农用地土地整治（整理、复垦等）安排用地——开发主体可直接获得用地调整
项目范围内田、水、路、林、村等的综合整治和统一安排，必然涉及到用地的重新布局、安排和产权调整，土地整治规划方案中包含整治后的土地产权调整和各类项目用地调整（地类调整和供地安排）。土地整治实施规划批准后，可直接为项目区内原用地单位办理整治后的用地手续，不再办理农用地转用审批手续，也不占用土地利用年度计划指标。安排原用地者用地后的剩余部分，应当依法办理供地手续。
2、土地确权结构下后，通过创新农民经营权入股形式——开发主体通过认股、流转获取经营权
2018年12月，农业农村部等六部委联合发布《关于开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点的指导意见》。文件提出明确土地经营权入股发展农业产业化经营的重点任务，包括创新土地经营权入股的实现形式、完善土地股份组织运行机制、探索土地经营权入股风险防范措施。土地经营权入股发展农业产业化经营，是深化农村土地制度改革的一项重要举措，也是促进农业适度规模经营、实现小农户和现代农业发展有机衔接的重要途径。
2016年10月，中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，明确农村土地所有权、承包权、经营权的三权分置格局，指出承包农户有权通过转让、互换、出租（转包）、入股或其他方式流转承包地并获得收益，有权依法依规就承包土地经营权设定抵押、自愿有偿退出承包地。
3、土地经营权放活——开发主体通过经营流转获得农业生产用地
（集体所有，农户承包，经营放活）农村土地的集体所有权归集体所有，由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。
在“三权分置”框架下，农户享有的承包经营权在土地流转中又派生出经营权。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有按照承包合同约定合理利用土地的义务。
4、通过设施农用地政策——开发主体获得附属设施、配套设施用地
根据《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》(国土资发{2010}155号)之规定，设施农用地是指农业项目区域直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。具体分为生产设施用地和附属设施用地。
设施农用地直接用于或者服务于农业生产，其性质不同于农业建设项目用地，按农用地管理。兴建农业设施的，经营者应拟定设施建设方案，并与当地农村集体经济组织签订用地协议。涉及土地承包经营权流转的，应先行依法签订土地流转合同。
兴建农业设施占用农用地的，不需办理农用地转用审批手续，其中，生产设施占用耕地的，生产结束后由经营者负责复耕，不计入耕地减少考核；附属设施占用耕地的，由经营者按照“占一补一”要求负责补充占用的耕地。
农业设施的建设与用地无需向规划部门申请颁发建设用地规划许可证，也不用办理建设工程规划许可证。由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。
注意！设施农用地不包括以下用地：以农业为依托的休闲观光项目以及各类农业园区，涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、中高档展销等的用地。
03
田园综合体用地要坚持4个不允许
基本农田——五不准
不准非农建设占用基本农田；不准以退耕还林为名违反土地利用总体规划，减少基本农田面积；不准占用基本农田进行植树造林、发展林果业；不准在基本农田内挖塘养鱼和进行畜禽饲养，以及其他严重破坏耕作层的生产经营活动；不准占用基本农田进行绿色通道和绿化隔离带建设。
集体农用地——不准用于非农建设
农业用地未经依法办理农转审批手续而转让和出租用于非农业建设是不允许的（法律规定的除外）。
集体建设用地——不得超越土地利用规划
休闲农业开发必须要明确当地土地规划中其园区所占土地的用途，符合规划使用条件的要积极争取土地建设使用指标，以满足田园综合体对建设用地的要求。
集体建设用地——严禁违法违规开发房地产或建私人庄园会所
2017年1号文件明确提出，严禁违法违规开发房地产或建私人庄园会所，注意保护农户和农村集体经济组织的权利。
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